COPHAN – Mémoire sur le projet de loi 86 – mars 2016

Loi modifiant l’organisation et la gouvernance des commissions scolaires en vue de rapprocher l’école des lieux de décision et d’assurer la présence des parents au sein de l’instance décisionnelle de la commission scolaire

Remis par laConfédération des organismes de personnes handicapées du Québecà la Commission de la culture et de l’éducation

Contenu

Introduction
Principes sur lesquels s’appuie cet avis
Inclusion scolair
Droit à l’égalité
Les personnes sont les véritables maîtres d’œuvre de leur vie
La représentation des parents d’élèves handicapés ou en difficulté d’adaptation ou d’apprentissage
Composition du conseil scolaire
Composition du conseil d’établissement
Représentativité des EHDAA
Processus de nomination des parents EHDAA au sein du conseil scolaire
Membre du conseil scolaire en provenance de la communauté
La participation des parents
La réussite scolaire des EHDAA
Le plan d’engagement vers la réussite de la commission scolaire
Le projet éducatif de l’école
Conclusion
Recommandations de la COPHAN concernant le projet de loi 86

Introduction

La Confédération des organismes de personnes handicapées du Québec (COPHAN), organisme d’action communautaire autonome de défense collective des droits incorporé en 1985, a pour mission de rendre le Québec inclusif afin d’assurer la participation sociale pleine et entière des personnes ayant des limitations fonctionnelles et de leur famille. Elle regroupe plus de 60 organismes et regroupements nationaux, régionaux et locaux de personnes ayant des limitations fonctionnelles de toutes les régions du Québec. Elle représente toutes les limitations fonctionnelles: motrices, organiques, neurologiques, intellectuelles, visuelles, auditives, troubles d’apprentissage, troubles du langage, troubles du spectre de l’autisme et problèmes de santé mentale.

Compte tenu des défis auxquels le Québec fait face dans le domaine de l’éducation, la COPHAN est interpelée par les enjeux soulevés par le projet de loi 86 en matière d’éducation inclusive et de réussite scolaire. En outre, c’est une occasion de mettre de l’avant les préoccupations des membres de la Confédération concernant les besoins des élèves handicapés ou en difficulté d’apprentissage et d’adaptation (EHDAA). En effet, les modifications suggérées par ce projet de loi en matière de gouvernance scolaire et de représentation sous-tendent d’autres questions connexes, telles que le rôle que joueront les parents d’EHDAA au sein de ces nouvelles instances, la répartition des ressources, la qualité et l’efficacité des services éducatifs offerts à ces élèves, pour ne nommer que celles-ci.

Nous présenterons ici nos commentaires à ce sujet à la lumière des principes qui animent la COPHAN, soit l’inclusion scolaire, le droit à l’égalité et la conviction selon laquelle les individus sont les véritables maîtres d’œuvre de leur vie. En second lieu, nous appréhenderons les aspects du projet de loi 86 qui, selon nous, posent problème au niveau de la représentation des intérêts et des besoins des EHDAA, de la participation de leurs parents et à l’égard de leur réussite scolaire. Parallèlement aux problèmes répertoriés, nous exposerons certaines pistes de solution susceptibles, à notre avis, de favoriser une meilleure prise en compte des problématiques et des enjeux associés aux élèves en difficulté, dans le but de concrétiser la réussite éducative et l’inclusion scolaire avec le soutien de tous les acteurs concernés.

Principes sur lesquels s’appuie cet avis

La COPHAN estime, à l’instar du Conseil économique et social des Nations Unies, que « l’éducation est le principal outil qui permet à des adultes et à des enfants économiquement et socialement marginalisés de sortir de la pauvreté et de se procurer le moyen de participer pleinement à la vie de leur communauté »(1). Dans ces conditions, non seulement est-il nécessaire de favoriser l’accès à l’éducation mais il s’avère indispensable de soutenir et d’encourager l’accès à la réussite éducative, laquelle demeure toujours un objectif à réaliser.

Inclusion scolaire

L’inclusion implique de former dès le départ la collectivité afin que tout le monde puisse y participer et avoir un libre accès à toutes ses activités en fonction des besoins de chaque personne. Appliquée au contexte scolaire, l’inclusion repose sur l’idée de considérer avant tout ce qui rassemble les élèves plutôt que ce qui les différencie. Concrètement, cela signifie que chaque EHDAA doit être accueilli dans une école qui puisse répondre à l’ensemble de ses besoins, que ce soit en classe ordinaire ou spécialisée, suivant le choix de l’élève et de ses parents. Selon l’UNESCO, le principe de l’éducation de qualité inclusive est d’en finir avec toute forme de discrimination et de favoriser la cohésion sociale.(2) Ainsi, la COPHAN estime que l’inclusion scolaire représente la base fondamentale d’une société inclusive dans la mesure où elle constitue le meilleur rempart contre l’exclusion et la discrimination.

Droit à l’égalité

Tous les élèves doivent avoir les mêmes droits à une éducation de qualité et l’école doit offrir des chances égales à tous les enfants, sans les discriminer sur la base de leurs capacités ou de leurs incapacités. Ceci implique la conception d’une école et de programmes éducatifs qui repose sur l’accueil de tous les enfants, qu’ils aient ou non des limitations fonctionnelles.

Les personnes sont les véritables maîtres d’œuvre de leur vie

La COPHAN considère que les personnes ayant des limitations fonctionnelles ont le libre choix et la capacité de participer aux décisions qui les concernent et qui touchent la société en général. Leur expertise à ce niveau doit être pleinement reconnue et son usage doit être encouragé afin que les recommandations qui en découlent puissent éclairer les décisions politiques et soutenir leur inclusion. Étant donné la reconnaissance du libre choix qui découle de ce principe, l’élève doit être considéré comme l’acteur principal de sa réussite et être placé au centre de la démarche éducative.

La représentation des parents d’élèves handicapés ou en difficulté d’adaptation ou d’apprentissage

La COPHAN considère que certains articles du projet de loi 86 nuisent au principe de représentativité des parents d’EHDAA. Cela peut sembler paradoxal dans la mesure où le libellé même de ce projet de loi indique qu’il importe « d’assurer la présence des parents au sein de l’instance décisionnelle de la commission scolaire ». Pourtant, certaines dispositions se traduiront par une fragilisation du rôle joué par les parents d’élèves à besoins particuliers, au sein de la démocratie scolaire, et par un affaiblissement de leur voix. Le projet de loi ne renforcera pas davantage la prise en compte exhaustive des diverses réalités associées à toutes les limitations fonctionnelles.

Composition du conseil scolaire

Le projet de loi 86 prévoit que les commissions scolaires seront désormais administrées par un conseil scolaire, qui remplacera le conseil des commissaires. Selon la COPHAN, la composition de cette nouvelle instance ne reflète pas la réalité sur le terrain. En effet, en dépit du fait que la proportion des EHDAA atteint près de 20% (3) des effectifs scolaires, la représentation des parents de ces élèves ne constitue qu’un sixième du poids parental global au sein du conseil scolaire. Dans ces conditions, il est impératif de maintenir une correspondance proportionnelle entre le nombre d’élèves à besoins particuliers d’une commission scolaire et le nombre de représentants siégeant au conseil scolaire, afin que leurs préoccupations soient davantage prises en compte au niveau des décisions associées à la gouvernance scolaire et dans la planification des services éducatifs.

Recommandation

Augmenter la participation des parents d’EHDAA en établissant le poids de leur représentation en fonction de celui des élèves à besoins particuliers de la commission scolaire, en s’assurant toutefois de la présence minimale de deux représentants.

Composition du conseil d’établissement

Mis à part quelques modifications mineures, le projet de loi 86 ne touche pas à la question de la composition du conseil d’établissement. Or, comme le projet de loi porte sur la gouvernance scolaire et les structures démocratiques des instances de participation des parents, il aurait été opportun de proposer des changements en la matière, en établissant plus spécifiquement l’obligation d’y réserver un siège aux parents d’EHDAA. Compte tenu des fonctions qui sont associées au mandat de cette instance scolaire, l’exigence d’avoir un membre parent d’EHDAA sur le conseil d’établissement permettrait de maximiser la prise en compte des enjeux spécifiques aux élèves en difficulté au sein des écoles.

Recommandation

Réserver un siège aux parents d’EHDAA, au sein du conseil d’établissement.

Représentativité des EHDAA

La typologie actuelle des EHDAA, définie par le ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (4) reconnaît la diversification grandissante des profils d’élèves ainsi que la variété des trajectoires d’apprentissage. Or, comme il a été mentionné plus haut, la représentation de cette catégorie d’élèves au sein du conseil scolaire est insuffisante. Non seulement quantitativement, considérant leur nombre, mais également au niveau qualitatif. En effet, un seul parent pourra difficilement relayer l’information relative à tous les types de limitations. Ainsi, la mère d’un enfant autiste pourra détenir une expertise certaine au niveau des troubles du développement mais ce n’est pas à titre de parent d’EHDAA qu’elle possèdera une expérience similaire à l’égard des limitations motrices graves, par exemple. Autrement dit, il s’avèrerait utile d’amorcer une réflexion sur la nécessité que le système actuel de gouvernance scolaire reflète et prenne en compte toutes les limitations fonctionnelles. Un tel exercice devrait éventuellement conduire à l’adoption et à la mise en place de mécanismes et de mesures permettant d’assurer une véritable représentativité des enjeux et des besoins variés des EHDAA. Une meilleure interaction entre le système scolaire et les ressources détenant une expertise à cet égard pourrait notamment contribuer à garantir une qualité de représentation plus adéquate.

Recommandation

Mettre en place des mécanismes et des mesures qui permettraient d’assurer une meilleure représentativité des enjeux et de besoins propres à toutes les limitations fonctionnelles comprises dans la catégorie des EHDAA, en s’inspirant des bonnes pratiques en la matière, dans le réseau de la santé et des services sociaux.

Processus de nomination des parents EHDAA au sein du conseil scolaire

D’après le projet de loi 86, contrairement aux cinq parents habilités à siéger au sein du conseil scolaire, qui doivent avoir été membres au moins un an d’un conseil d’établissement, d’un comité ou d’un conseil d’une commission scolaire (art. 143), les parents d’EHDAA ne seront pas soumis aux mêmes obligations. Autrement dit, ceux-ci, s’ils désirent se joindre au conseil scolaire, ne seront plus assujettis à l’obligation d’avoir préalablement été membres du comité consultatif des services aux EHDAA, au même titre que ce qui était exigé du commissaire parent d’EHDAA au conseil des commissaires. Dans ces conditions, les représentants des élèves en difficulté ne jouiront pas de la même légitimité auprès des autres membres du conseil scolaire et de la communauté qu’il représente, ni même d’une expertise et d’une expérience similaire.

La COPHAN déplore également la conséquence de l’élection des membres au conseil scolaire qui, à compter de leur entrée en fonction, doivent mettre fin à leur mandat de membre, le cas échéant, d’un conseil d’établissement, du comité de parents, du comité consultatif des services aux EHDAA ou du comité consultatif de transport (art. 153.19). Dans le cas spécifique des représentants des parents d’élèves à besoins particuliers, cela pourrait nuire au mandat qui leur est assigné, soit celui de faire valoir les différentes problématiques qui touchent ces élèves et leurs parents. En effet, cette mesure pourrait isoler les représentants de leur réseau de soutien et d’information. L’obligation de ne pas cumuler les deux fonctions fera en sorte qu’ils ne pourront plus relayer aussi efficacement les besoins distincts qu’englobe la catégorie très vaste des EHDAA, ni même informer le conseil des diverses réalités des parents qu’il représente et de leurs enfants.

Recommandations

Soumettre les parents d’EHDAA à la même exigence en matière d’expérience que les autres parents désirant siéger au conseil scolaire, soit celle d’avoir été membre au moins un an du comité consultatif des services aux EHDAA.
Que les représentants des parents d’EHDAA soient élus par le comité consultatif des services aux EHDAA au lieu d’être mandatés par le comité de parents.
Maintenir l’exigence d’être membre du comité consultatif des services aux EHDAA pour les parents d’élèves à besoins particuliers élus au conseil scolaire.

Membre du conseil scolaire en provenance de la communauté

Bien que le PL86 prévoie la représentation du milieu au sein du conseil scolaire, par le biais de six membres issus de la communauté du territoire de la commission scolaire, il pourrait s’avérer bénéfique de renforcer, à cet égard, le rôle plus spécifique que pourrait y jouer le milieu des personnes ayant des limitations. En effet, les organisations de ce milieu possèdent de l’expertise au sujet des EHDAA. Or, ces connaissances ne sont pas suffisamment mises à profit dans le réseau de l’éducation, compte tenu de l’absence de modes de collaboration clairement établies entre les deux secteurs. Pourtant, la contribution et l’engagement d’une personne issue de ce milieu pourraient assurer la promotion de la santé et du bien-être des jeunes, de la persévérance scolaire ainsi que de la réussite éducative.

Recommandation

Réserver un siège à un représentant du milieu des personnes ayant des limitations, détenant une expertise et une expérience professionnelle par rapport aux enjeux propres aux EHDAA, au sein du conseil scolaire.

La participation des parents

La suppression de la rémunération des membres du conseil scolaire, qui se limitera désormais à une forme de compensation très symbolique, inquiète la COPHAN par rapport aux conséquences que cette nouvelle disposition pourrait avoir sur le niveau d’implication des parents dans leur commission scolaire. En effet, sans que la rémunération représente la motivation première à l’engagement, il est certain qu’une allocation suffisante serait de nature à favoriser grandement la participation des parents à une telle instance. En outre, si cette mesure ne concerne pas que les parents d’EHDAA, puisqu’elle touche l’ensemble des membres du conseil scolaire, la COPHAN estime néanmoins qu’elle risque de mettre particulièrement en péril l’investissement des représentants des élèves à besoins particuliers. Leur fonction de courroie de transmission, afin de guider les autres parents d’EHDAA dans les méandres de l’administration scolaire, est essentielle et seule une rémunération suffisante pourra leur permettre d’investir e niveau de temps nécessaire afin de mener à bien leur mandat. Cela est d’autant plus vrai que le rôle des parents d’EHDAA est extrêmement exigeant, réclamant toutes les forces vives de ceux-ci, parfois sans répit. De plus, plusieurs parents doivent assumer des dépenses supplémentaires pour couvrir les besoins spécifiques de leurs enfants avec diverses limitations (par exemple, le coût plus élevé des frais de garde spécialisée). Dans ces circonstances, il peut s’avérer encore plus ardu pour eux de trouver le moyen de s’engager dans les structures de participation scolaire. Une telle indemnisation rendrait non seulement possible une implication soutenue et réelle de la part de ces représentants mais constituerait également une forme de reconnaissance du rôle fondamental qu’ils jouent auprès des autres parents d’élèves à besoins particuliers.

Recommandation

Maintenir une compensation financière adéquate afin d’encourager la participation des parents d’EHDAA au sein du conseil scolaire et de couvrir les frais supplémentaires qu’ils encourent pour compenser leurs limitations ou celles de leur enfant, de façon à garantir le maintien et la poursuite de leur rôle de soutien auprès des autres parents d’EHDAA.

La réussite scolaire des EHDAA

L’évaluation des problèmes des élèves en difficulté et la planification des interventions à réaliser auprès d’eux a beaucoup évolué depuis le rapport Parent (5) et ses effets sur la démocratisation de l’éducation. De nouvelles balises légales sont venues soutenir et encadrer ces nouvelles orientations afin de matérialiser le principe de la scolarisation, de l’intégration et de la réussite du plus grand nombre.

Or, la situation des EHDAA demeure préoccupante à cet égard. En effet, le pourcentage annuel de décrocheurs (sortants sans diplôme ni qualification) chez les élèves en difficulté demeurait, en 2011-2012, de 46,8%, comparativement à 16,2% pour l’ensemble des élèves au Québec (6). En dépit des ressources allouées et des efforts déployés en la matière, force est de constater que les résultats ne sont pas au rendez-vous. Or, il est évident que l’atteinte des cibles institutionnelles de réussite exige la multiplication des actions entreprises en faveur de la réussite des élèves les plus à risque, dont les EHDAA.

À cet égard, la COPHAN juge que l’abolition des outils stratégiques actuels des commissions scolaires et des écoles, remplacés par la réalisation d’un plan d’engagement vers la réussite (art. 209.1) et d’un projet éducatif (art. 37), pourra difficilement pallier les problèmes susmentionnés. En effet, non seulement le rôle de consultation des parents d’EHDAA n’y est pas renforcé, bien au contraire, mais ces nouvelles dispositions ne prévoient pas l’ajout d’objectifs spécifiques par rapport à la réussite scolaire des EHDAA.

Le plan d’engagement vers la réussite de la commission scolaire

Le projet de loi 86 revoit le processus de planification stratégique et de reddition de comptes des commissions scolaires afin d’en simplifier les procédures. Désormais, celles-ci devront concevoir un plan d’engagement vers la réussite au lieu de réaliser un plan stratégique, des conventions de partenariats et un plan de réussite des écoles. L’article stipule également que le comité consultatif des services aux EHDAA (CCSEHDAA) doit être consulté durant la préparation de ce plan.

Deux choses préoccupent la COPHAN à ce sujet. Premièrement, l’étape du processus, durant laquelle le CCSEHDAA sera invité à intervenir en la matière, n’y est pas spécifiée. Autrement dit, sera-t-il sollicité avant, pendant ou après l’élaboration du plan? L’impact de l’avis du comité dépendra pourtant du moment précis où il sera consulté.

De plus, on remarque que les pouvoirs qui lui sont octroyés sont moins importants que ceux attribués au comité de parents et au comité conjoint de gestion qui pourront, en vertu du PL86, « notamment faire des recommandations portant sur ce que devrait contenir le plan d’engagement vers la réussite de la commission scolaire ».

Dans les circonstances actuelles où le but explicitement évoqué est d’améliorer la persévérance scolaire et la réussite éducative de tous les élèves, il est pour le moins étonnant que ne soit pas conféré davantage de pouvoir au comité chargé de s’occuper des EHDAA, au moment où leurs effectifs ne cessent de croître dans les commissions scolaires du Québec.

Plus largement, il s’avérerait opportun d’analyser et de documenter les écarts, au niveau de la réussite scolaire, entre les EHDAA et les autres élèves, afin de dégager des données probantes qui serviront de leviers pour orienter la rédaction du plan d’engagement vers la réussite.

Recommandations

Préciser le rôle du CCSEHDAA dans la préparation du plan d’engagement vers la réussite.
Conférer au CCSEHDAA le même pouvoir de recommandation que celui du comité de parent et du comité conjoint de gestion.
Analyser et documenter les écarts, au niveau de la réussite scolaire, entre les EHDAA et les autres élèves.

Le projet éducatif de l’école

L’école, ayant notamment pour mission « de viser la persévérance et la réussite scolaire du plus grand nombre d’élèves » (art. 36), doit se doter, comme il a été mentionné, d’un projet éducatif devant comporter plusieurs éléments, dont le contexte, les orientations et les objectifs, les résultats ciblés ainsi que les indicateurs qui permettront d’en mesurer l’atteinte. La COPHAN estime que ce plan éducatif devrait également comprendre une section dédiée aux EHDAA afin que les écoles soient en mesure de présenter très clairement leurs cibles en ce qui a trait à la réussite de leurs élèves les plus à risque. Ces objectifs devraient également être accompagnés des moyens identifiés pour les atteindre et d’indicateurs mesurables.

Par ailleurs, cette recommandation est en adéquation avec celle mentionnée au point « Composition du conseil d’établissement », afin qu’un siège du conseil d’établissement soit réservé aux parents d’EHDAA. Comme cette instance est notamment responsable de l’adoption du projet éducatif de l’école, de sa mise en œuvre et de son évaluation, une représentation parentale qui accorderait plus de place aux parents d’EHDAA permettrait de prendre davantage en compte la réalité, les défis et les enjeux relatifs aux EHDAA, au sein du projet éducatif de l’école.

Recommandation

Ajouter au plan éducatif des écoles une section exclusivement destinée aux EHDAA, dans laquelle l’école devra y présenter clairement ses objectifs relatifs à la réussite de ces élèves, des moyens prévus pour les atteindre et des mécanismes permettant d’en rendre compte.

Conclusion

S’il est vrai que les besoins des EHDAA sont davantage pris en considération et que la volonté de leur laisser une place est de plus en plus manifeste, force est de constater que les moyens peinent à suivre les intentions. Au-delà d’un manque de ressources patent, il s’agit également de munir les acteurs du milieu scolaire des encadrements légaux qui les autoriseront réellement à mettre en place des mécanismes qui viseront la réussite éducative pour le plus grand nombre.

Dans cette perspective, la COPHAN estime qu’un projet de loi sur la gouvernance scolaire doit se traduire par un renforcement de la capacité des parents d’EHDAA à s’impliquer et par une reconnaissance explicite de leur expérience unique. Autrement dit, il importe de doter les parents d’EHDAA ainsi que les instances qui relaient leurs préoccupations spécifiques d’un véritable pouvoir de consultation et de recommandation, par rapport aux décisions individuelles et collectives qui les concernent ainsi qu’au sujet de la gestion des services qui leur sont alloués.

En outre, la COPHAN préconise un modèle de gouvernance scolaire qui prendra en considération les diverses réalités qui touchent les EHDAA en garantissant, via des mécanismes adéquats, une meilleure représentativité de toutes les limitations fonctionnelles.

Plus largement, la COPHAN estime qu’il est essentiel de poursuivre la planification et la mise en œuvre de l’inclusion dans chaque école de la commission scolaire, de prévoir et d’engager des ressources humaines et financières à cet effet et de développer une culture scolaire inclusive, dans le respect du libre choix des élèves et de leurs parents.

Recommandations de la COPHAN concernant le projet de loi 86

Augmenter la participation des parents d’EHDAA en établissant le poids de leur représentation en fonction de celui des élèves à besoins particuliers de la commission scolaire, en s’assurant toutefois de la présence minimale de deux représentants.
Réserver un siège aux parents d’EHDAA, au sein du conseil d’établissement.
Mettre en place des mécanismes et des mesures qui permettraient d’assurer une meilleure représentativité des enjeux et des besoins propres à toutes les limitations fonctionnelles comprises dans la catégorie des EHDAA, en s’inspirant des bonnes pratiques en la matière, dans le réseau de la santé et des services sociaux.
Soumettre les parents d’EHDAA à la même exigence en matière d’expérience que les autres parents désirant siéger au conseil scolaire, soit celle d’avoir été membre au moins un an du comité consultatif des services aux EHDAA.
Que les représentants des parents d’EHDAA soient élus par le comité consultatif des services aux EHDAA au lieu d’être mandatés par le comité de parents.
Maintenir l’exigence d’être membre du comité consultatif des services aux EHDAA pour les parents d’élèves à besoins particuliers élus au conseil scolaire.
Réserver un siège à un représentant du milieu des personnes ayant des limitations, détenant une expertise et une expérience professionnelle par rapport aux enjeux propres aux EHDAA, au sein du conseil scolaire.
Maintenir une compensation financière adéquate afin d’encourager la participation des parents d’EHDAA au sein du conseil scolaire et de couvrir les frais supplémentaires qu’ils encourent pour compenser leurs limitations ou celles de leur enfant, de façon à garantir le maintien et la poursuite de leur rôle de soutien auprès des autres parents d’EHDAA.
Préciser le rôle du CCSEHDAA dans la préparation du plan d’engagement vers la réussite.
Conférer au CCSEHDAA le même pouvoir de recommandation que celui du comité de parent et du comité conjoint de gestion.
Analyser et documenter les écarts, au niveau de la réussite scolaire, entre les EHDAA et les autres élèves.
Ajouter au plan éducatif des écoles une section exclusivement destinée aux EHDAA, dans laquelle l’école devra y présenter clairement ses objectifs relatifs à la réussite des élèves en difficulté, des moyens prévus pour les atteindre et des mécanismes permettant d’en rendre compte.

Références

ONU (1999). Observation générale 13 : le droit à l’éducation. [En ligne] :le droit à l’éducation(page consultée le 22 février 2016)
UNESCO (2016). Éducation inclusive : mission. [En ligne] :Éducation inclusive(page consultée le 22 février 2016)
KALUBI, Jean-Claude (2015). « Portrait de la situation des EHDAA au Québec (2000-2013) : une analyse multidimensionnelle des caractéristiques, besoins, réseaux de soutien et pistes d’innovation ». Faculté d’éducation de l’Université de Sherbrooke.
Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (2007), p. 11
DUCHARME, Daniel (2007). « L’inclusion en classe ordinaire des élèves présentant une déficience intellectuelle : proposition d’un cadre organisationnel ». Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse.
Bulletin statistique de l’éducation. 2005. n?43. P. 6